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DIREITO PENAL
CONSIDERAÇÕES
SOBRE
A OPERAÇÃO
MANI PULITE
Sergio Fernando Moro
RESUMO
Traça breves considerações sobre a operação mani pulite, na Itália, uma das mais impressionantes cruzadas judiciárias contra a corrupção política e administrativa.
Discute as causas que precipitaram a queda do sistema
de corrupção italiano e possibilitaram a referida operação — entre elas
os crescentes custos, aliados a uma conjuntura econômica difícil —, bem como a estratégia adotada para o seu desenvolvimento.
Destaca a relevância da democracia para a eficácia da
ação judicial no combate à corrupção e suas causas estruturais e
observa que se encontram presentes várias condições institucionais
necessárias para a realização de ação semelhante no Brasil, onde a
eficácia do sistema judicial contra os crimes de “colarinho branco”,
principalmente o de corrupção, é no mínimo duvidosa. Tal fato não
escapa à percepção popular, constituindo um dos motivadores das
propostas de reforma do Judiciário.
Operação mãos limpas; mani pulite; Itália; corrupção; prisão pré-julgamento; prisão pós-julgamento; Lei n. 10.628/2002; Lei n. 7.492/86; ação judicial; propina.
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1 INTRODUÇÃO
Adenominada “operação mani pulite” (mãos limpas) constitui um momento extraordinário na
história contemporânea do Judiciário. Iniciou-se
em meados de fevereiro de 1992, com a prisão de Mario Chiesa, que
ocupava o cargo de diretor de instituição filantrópica de Milão (Pio
Alberto Trivulzio).
Dois anos após, 2.993 manda- dos de prisão haviam
sido expedidos; 6.059 pessoas estavam sob investi- gação, incluindo 872
empresários, 1.978 administradores locais e 438 parlamentares, dos
quais quatro ha- viam sido primeiros-ministros.
A ação judiciária revelou que a vida política e
administrativa de Mi- lão, e da própria Itália, estava mergu- lhada na
corrupção, com o pagamen- to de propina para concessão de todo contrato
público, o que levou à utili- zação da expressão “Tangentopoli” ou
“Bribesville” (o equivalente à “cidade da propina’) para designar a
situação.
A operação mani pulite ainda redesenhou o quadro político na Itá- lia. Partidos que haviam dominado a vida política italiana no pós-guerra,
como o Socialista (PSI) e o da Demo- cracia Cristã (DC), foram levados
ao colapso, obtendo, na eleição de 1994, somente 2,2% e 11,1% dos
votos, respectivamente.
Talvez não se encontre parale- lo de ação
judiciária com efeitos tão incisivos na vida institucional de um país.
Por certo, tem ela os seus críti- cos, especialmente após dez anos. Dez
suspeitos cometeram suicídio. Silvio Berlusconi, magnata da mídia e um
dos investigados, hoje ocupa o cargo de primeiro-ministro da Itália.
Não obstante, por seus suces- sos e fracassos, e
especialmente pela magnitude de seus efeitos, constitui objeto de
estudo obrigatório para se compreender a corrupção nas demo- cracias
contemporâneas e as possi- bilidades e limites da ação judiciária em
relação a ela.
2 CAUSAS DA QUEDA DE UM
SISTEMA CORRUPTO
Segundo Porta e Vannucci1,
três foram as causas que precipita- ram a queda do sistema de corrupção
italiano e possibilitaram a operação “mãos limpas”: a) uma conjuntura
econômica difícil, aliada aos custos crescentes da corrupção; b) a
inte- gração européia, que abriu os merca- dos italianos a empresas de
outros países europeus, elevando os recei-
os de que os italianos não poderiam, com os custos
da corrupção, compe- tir em igualdade de condições com seus novos
concorrentes; e c) a que- da do “socialismo real”, que levou à
deslegitimação de um sistema políti- co corrupto, fundado na oposição
entre regimes democráticos e comu- nistas.
A política do pós-guerra italia- no estava apoiada na separação da Europa em dois blocos, o democráti- co-liberal e o comunista. Tal oposição também se fazia presente na Itália, com a oposição entre os partidos de direita, como a Democracia-Cristã
(DC), e os de esquerda, como o Par- tido Comunista (PC). Com a queda do
“socialismo real” e o arrefecimento do debate ideológico, as
fragilidades do sistema partidário e a corrupção tor- naram-se mais evidentes.
A deslegitimação do sistema foi ainda agravada com
o início das prisões e a divulgação de casos de corrupção. A
deslegitimação, ao mes- mo tempo em que tornava possível a ação
judicial, era por ela alimentada:
A deslegitimação da classe política propiciou um
ímpeto às investigações de corrupção e os resultados desta fortaleceram
o processo de deslegi- timação. Conseqüentemente, as in- vestigações
judiciais dos crimes con- tra a Administração Pública espalha- ram-se
como fogo selvagem, desnu- dando inclusive a compra e venda de votos e
as relações orgânicas entre certos políticos e o crime organiza- do. As
investigações mani pulite mi- naram a
autoridade dos chefes políti- cos – como Arnaldo Forlani e Bettino
Craxi, líderes do DC e do PCI – e os mais influentes centros de poder,
cor- tando sua capacidade de punir aque- les que quebravam o pacto do
silên- cio 2 .
O processo de deslegitimação foi essencial para a própria continui- dade da operação mani pulite. Não faltaram tentativas do poder político interrompê-la. Por exemplo, o gover- no do primeiro-ministro
Giuliano Amato tentou, em março de 1993 e por decreto legislativo,
descriminalizar a realização de doações ilegais para partidos
políticos. A reação negativa da opinião pública, com greves es- colares
e passeatas estudantis, foi essencial para a rejeição da medida
legislativa3. Da mesma forma, quan- do o
Parlamento italiano, em abril de 1993, recusou parcialmente autoriza-
ção para que Bettino Craxi fosse pro- cessado criminalmente, houve
inten- sa reação da opinião pública. Um dos protestos populares assumiu
ares vio-
lentos. Uma multidão reunida em fren- te à
residência de Craxi arremessou moedas e pedras quando ele deixou sua
casa para atender uma entrevis- ta na televisão4. Em julho de 1994, novo decreto legislativo, exarado pelo governo do primeiro-ministro Silvio Berlusconi, aboliu a prisão pré-julga-
mento para categorias específicas de crimes, inclusive para corrupção
ati- va e passiva. A equipe de procura- dores da operação mani pulite amea-
çou renunciar coletivamente a seus cargos. Novamente, a reação popu-
lar, com vigílias perante as Cortes ju- diciais milanesas, foi
essencial para a rejeição da medida5.
Na verdade, é ingenuidade pensar que processos
criminais efi- cazes contra figuras poderosas, como autoridades
governamentais ou empresários, possam ser conduzidos normalmente, sem
reações. Um Ju- diciário independente, tanto de pres- sões externas
como internas, é con- dição necessária para suportar ações judiciais da
espécie. Entretanto, a opinião pública, como ilustra o exem- plo
italiano, é também essencial para o êxito da ação judicial.
Para Porta e Vannucci, a cria- ção do Conselho
Superior da Magis- tratura (CSM) foi fundamental para reforçar a
independência interna da magistratura italiana6, tornando pos- sível a operação mani pulite.
Também foi importante a renovação da magis- tratura e a própria imagem
positiva dos juízes diante da opinião pública, conquistada com duras
perdas, prin- cipalmente na luta contra a máfia e o terrorismo: Um
tipo diferente de juiz ingressou na magistratura (nas déca- das de
setenta e oitenta). Assim como a educação de massa abriu o caminho às
universidades para as classes baixas, o ciclo de protesto do final da
década de sessenta influenciou as atitudes políticas de uma geração. No
sistema judicial, os assim chamados “pretori d’assalto” (“juízes de
ataque”, i.e., juízes que tomam uma postura ativa, usando a lei para
reduzir a injustiça social) to- mam freqüentemente posturas antigo-
vernamentais em matéria de trabalho e de Direito Ambiental. Ao mesmo
tempo, especialmente na luta contra o terrorismo e a Máfia, a
magistratura exercita um poder pró-ativo,
em subs- tituição a um poder político impoten- te. A coragem de muitos
juízes, que ocasionalmente pagaram com suas vidas para a defesa da
democracia italiana, era contrastado com as cons- pirações de uma
classe política divi- dida e a magistratura ganhou uma
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espécie de legitimidade direta da opinião pública.
No final dos anos oi- tenta e na década de noventa, havia ainda um
enfraquecimento na atitude de cumplicidade de alguns juízes com as
forças políticas e que havia retardado a ação judicial. Uma nova
geração dos assim chamados “giudici ragazzini” (jovens juízes), sem
qualquer senso de deferência em relação ao poder político (e, ao invés,
consciente do nível de aliança entre os políticos e o crime
organizado), iniciou uma série de investigações sobre a má-conduta administrativa e política7.
A independência judiciária, in- terna e externa, a
progressiva desle- gitimação de um sistema político cor- rupto e a
maior legitimação da ma- gistratura em relação aos políticos
profissionais foram, portanto, as con- dições que tornaram possível o
cír- culo virtuoso gerado pela operação mani pulite.
3 A OPERAÇÃO MANI PULITE
Chiesa exigiria o pagamento de propina em cada
contrato celebra- do pela instituição filantrópica e a uti- lizaria
para o financiamento de suas ambições políticas e de seu Partido, a fim
de manter o cargo junto à insti- tuição filantrópica: Em
substância, para entender as razões pelas quais eu tive de me expor
diretamente no esquema de propina, é necessário entender que eu não me
mantinha como presidente de uma organização como Trivulzio simplesmente
porque eu era um bom técnico ou um bom administrador da área da saúde,
mas também porque de certo modo eu era uma força a ser considerada em
Mi- lão, tendo um certo número de votos a minha disposição. Para
adquirir o que atingiria no final sete mil votos, eu tive, durante
minha carreira políti- ca, que sustentar o custo de criar e manter uma
organização política que pudesse angariar votos por toda Mi- lão 8 .
(...) a ação judicial não pode substituir a
democracia no combate à corrupção. É a opinião pública esclarecida que
pode, pelos meios institucionais próprios, atacar as causas estruturais
da corrupção. (...) a punição judicial de agentes públicos corruptos é
sempre difícil, se não por outros motivos, então pela carga de prova
exigida para alcançar a condenação em processo criminal. (...) a
opinião pública pode constituir um salutar substitutivo, tendo
condições melhores de impor alguma espécie de punição a agentes
públicos corruptos, condenando-os ao ostracismo.
Chiesa, que mantinha relações importantes com o
líder do Partido Socialista, Betino Craxi, revelou toda uma trama de
relações corruptas na cidade de Milão. Sua colaboração ini- cial gerou
um círculo virtuoso, que levou a novas investigações, com outras
prisões e confissões.
A estratégia de ação adotada pelos magistrados incentivava os in- vestigados a colaborar com a Justi- ça: A
estratégia de investigação ado- tada desde o início do inquérito sub-
metia os suspeitos à pressão de to- mar decisão quanto a confessar, es-
palhando a suspeita de que outros já teriam confessado e levantando a
perspectiva de permanência na pri- são pelo menos pelo período da cus-
tódia preventiva no caso da manuten- ção do silêncio ou, vice-versa,
de soltura imediata no caso de uma con- fissão (uma situação análoga do
ar- quétipo do famoso “dilema do prisio- neiro”). Além do mais, havia a
disse- minação de informações sobre uma corrente de confissões
ocorrendo atrás das portas fechadas dos gabi- netes dos magistrados.
Para um pri- sioneiro, a confissão pode aparentar ser a decisão mais
conveniente quan- do outros acusados em potencial já confessaram ou
quando ele desco- nhece o que os outros fizeram e for do seu interesse precedê-los.
Isola- mento na prisão era necessário para prevenir que suspeitos
soubessem da confissão de outros: dessa forma, acordos da espécie “eu
não vou falar se você também não” não eram mais uma possibilidade 9 .
Há quem possa ver com maus olhos tal estratégia de ação e a pró- pria delação premiada. Cabem aqui alguns comentários.
Não se prende com o objetivo de alcançar confissões. Prende-se
quando estão presentes os pressu- postos de decretação de uma prisão
antes do julgamento. Caso isso ocor- ra, não há qualquer óbice moral em
Sobre a delação premiada, não se está traindo a
pátria ou alguma espécie de “resistência francesa”. Um criminoso que
confessa um crime e revela a participação de outros, em- bora movido
por interesses próprios, colabora com a Justiça e com a apli- cação das
leis de um país. Se as leis forem justas e democráticas, não há como
condenar moralmente a dela- ção; é condenável nesse caso o si- lêncio.
Usualmente é ainda levantado outro óbice à delação
premiada, qual seja, a sua reduzida confiabilidade. Um investigado ou
acusado subme- tido a uma situação de pressão po- deria, para livrar-se
dela, mentir a res- peito do envolvimento de terceiros em crime.
Entretanto, cabível aqui não é a condenação do uso da delação pre-
miada, mas sim tomar-se o devido cuidado para se obter a confirmação dos fatos por ela revelados por meio de fontes independentes de prova.
Por certo, a confissão ou dela- ção premiada torna-se uma boa alter-
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nativa para o investigado apenas quando este se
encontrar em uma si- tuação difícil. De nada adianta espe- rar ato da
espécie se não existem boas provas contra o acusado ou se este não tem
motivos para acreditar na eficácia da persecução penal. A prisão pré-julgamento
é uma forma de se destacar a seriedade do crime e evidenciar a eficácia
da ação judicial, especialmente em sistemas judiciais morosos. Desde
que presentes os seus pressupostos, não há óbice moral em submeter o
investigado a ela. Roberto Mongini, um dos primei- ros a serem presos
pela mani pulite, assim se pronunciou a respeito do que teria provocado a sua confissão: Um
Mongini em São Vittore (a prisão milanesa) é algo bastante diferente de
um Mongini livre. Por exemplo, comi- go na prisão, se os jornais
divulgas- sem que eu estava confessando (como de fato alguns jornais
divulga- ram, após o primeiro interrogatório quando eu realmente não
forneci qual- quer informação), talvez alguns empre- sários que
tivessem trabalhado com a SEA (órgão do qual Mongini era vice-
presidente) ficassem com medo e cor- ressem aos procuradores públicos
antes que os ‘"carabineri’"corressem atrás deles11.
Aliás, a reduzida incidência de delações premiadas
na prática judi- cial brasileira talvez tenha como uma de suas causas a
relativa ineficiência da Justiça criminal. Não há motivo para o
investigado confessar e tentar obter algum prêmio em decorrência disso
se há poucas perspectivas de que será submetido no presente ou no
futuro próximo, caso não confes- se, a uma ação judicial eficaz.
Os responsáveis pela opera- ção mani pulite12 ainda fizeram largo uso da imprensa. Com efeito: Para
o desgosto dos líderes do PSI, que, por certo, nunca pararam de
manipular a imprensa, a investigação da “mani pulite” vazava como uma
peneira. Tão logo alguém era preso, detalhes de sua confissão eram
veiculados no “L’Expresso”, no “La Republica” e outros jornais e
revistas simpatizan- tes. Apesar de não existir nenhuma sugestão de que
algum dos procura- dores mais envolvidos com a investi- gação teria
deliberadamente alimen- tado a imprensa com informações, os vazamentos
serviram a um propósito útil. O constante fluxo de revelações manteve o
interesse do público ele- vado e os líderes partidários na de- fensiva.
Craxi, especialmente, não estava acostumado a ficar na posi- ção
humilhante de ter constantemen-
te de responder a acusações e de ter a sua agenda política definida por outros13.
A publicidade conferida às in- vestigações teve o
efeito salutar de alertar os investigados em potencial sobre o aumento
da massa de infor- mações nas mãos dos magistrados, favorecendo novas
confissões e co- laborações. Mais importante: garantiu o apoio da
opinião pública às ações judiciais, impedindo que as figuras públicas
investigadas obstruíssem o trabalho dos magistrados, o que, como visto,
foi de fato tentado.
Há sempre o risco de lesão indevida à honra do
investigado ou acusado. Cabe aqui, porém, o cuida- do na desvelação de
fatos relativos à investigação, e não a proibição abs- trata de
divulgação, pois a publicida- de tem objetivos legítimos e que não
podem ser alcançados por outros meios.
As prisões, confissões e a pu- blicidade conferida
às informações obtidas geraram um círculo virtuoso, consistindo na
única explicação pos- sível para a magnitude dos resulta- dos obtidos
pela operação mani pulite.
A título exemplificativo e sem adentrar o mérito
das acusações, é oportuno destacar o ocorrido com um dos principais
investigados ou talvez o principal: Bettino Craxi. Líder do PSI e ex-primeiro-ministro,
foi um dos prin- cipais alvos da operação mãos lim- pas. Craxi, já
ameaçado pelas inves- tigações, reconheceu cinicamente a prática
disseminada das doações partidárias ilegais em famoso discur- so no
Parlamento italiano, em 3/7/ 1992: Os partidos
políticos têm sido o corpo e a alma das estruturas de- mocráticas...
Infelizmente, é usual- mente difícil identificar, prevenir e re- mover
áreas de infecção na vida dos partidos... Mais, abaixo da cobertura do
financiamento irregular dos parti- dos casos de corrupção e extorsão
floresceram e tornaram-se
interliga- dos... O que é necessário dizer e que, de todo modo, todo
mundo sabe, é que a maior parte do financiamento da política é
irregular ou ilegal. Os partidos e aqueles que dependem da máquina
partidária (grande, média ou pequena), de jornais, de propagan- da,
atividades associativas ou promocionais... têm recorrido a recur- sos
adicionais irregulares. Se a maior parte disso deve ser considerada
pura e simplesmente criminosa, en- tão a maior parte do sistema
político é um sistema criminoso. Eu não acre- dito que exista alguém
nessa Casa e
que seja responsável por uma gran- de organização
que possa ficar em pé e negar o que eu digo. Cedo ou tarde os fatos
farão dele um mentiro- so14.
Em dezembro de 1992, Craxi recebeu seu primeiro avviso di garanzia,
um documento de dezoito páginas, no qual era acusado de corrupção,
extorsão e violação da lei reguladora do financiamento de cam- panhas.
A acusação tinha por base, entre outras provas, a confissão de
Salvatore Ligresti, suposto amigo pessoal de Craxi preso em julho de
1992, de que o grupo empresarial de sua propriedade teria pago
aproxima- damente US$ 500.000,00 desde 1985 ao PSI para ingressar e manter-se em grupo de empresários amigos do PSI.
Na segunda semana de janei- ro de 1993, Craxi recebeu o segundo avviso di garanzia,
com acusações de que a propina teria também como beneficiário o próprio
Craxi, e não só o PSI. Os pagamentos seriam feitos a Silvano Larini,
que seria amigo pró- ximo de Craxi. Larini e Filippo Panseca seriam os
proprietários da empresa da qual Craxi alugaria suas mansões opulentas
em Como e Hammamet. Larini entregou-se à polícia em feve-
reiro de 1993 e admitiu que agiu como intermediário entre Craxi e a
comuni- dade empresarial de Milão para pa- gamento de propina. Craxi
ainda re- cebeu novos avviso de garanzia an- tes de renunciar ao posto de líder do PSI em fevereiro de 1993.
Também viu seu nome envolvido no escândalo da Enimont. A Enimont era empresa química formada por joint venture da ENI (Ente Nazionale Idrocarburi),
a empresa petrolífera estatal italiana, e a Montedision, empresa
química sub- sidiária do grupo Ferruzi (considera- do o segundo maior
da Itália após a FIAT). Pelos termos do acordo, o grupo privado não
poderia possuir mais do que 40% das ações. No entanto, Raul Gardini,
líder do grupo Ferruzi, quebrou o pacto e tentou obter agres- sivamente
o controle da Enimont, encontrando resistência política. Em novembro de 1990, atendendo a pedido da Enimont,
foram suspensas judicialmente todas as negociações de ações da empresa
e nomeado como interventor pessoa ligada a Craxi. Bloqueada em suas
aspira- ções, a Montedision concordou em
vender ao Governo sua parte no ne- gócio por aproximadamente dois bi-
lhões de dólares. O preço, superesti- mado (cada ação, com o valor de
1,374 lira, foi adquirida pela ENI por
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1,540 lira), tinha uma razão de ser, o pagamento de
cerca de cem milhões de dólares a vários líderes políticos, dentre eles
Craxi. A propina foi paga por Gardini com o auxílio de Sergio Cusani,
consultor financeiro próximo a Craxi e outros políticos. Em julho de
1993, Gardini, ciente de que a frau- de estava para ser revelada pela
ope- ração mani pulite, suicidou-se.
Cusani foi preso também em julho e, em seu julgamento, foram ouvidos
como tes- temunhas vários políticos que teriam recebido propina. Alguns
deles, como Carlos Vizzini, Giorgio Malfa e Cláu- dio Martelli, este
último ex-ministro da Justiça, admitiram o fato, ou seja, o recebimento da propina.
A operação mani pulite também
revelou que a ENI funcionaria como uma fonte de financiamento ilegal
para os partidos. Florio Fiorini e Gabriele Cagliari, diretor
financeiro e presiden- te da empresa, respectivamente, con- fessaram,
após suas prisões em 1993, que a gigante estatal teria efetuado
pagamentos mensais aos principais partidos políticos durante anos.
Cagliari foi outro dos presos que, após admitir o pagamento da propina
(cer- ca de dezoito milhões de dólares), cometeu suicídio na prisão.
Bettino Craxi, diante das acusações e posteriores condenações, auto-exilou-se, em 1994, na Tunísia, onde veio a falecer no ano 2000.
Outras figuras políticas italia- nas igualmente importantes sofreram as ações da mani pulite. De particu- lar relevo é a figura de Giulio Andreotti, líder da Democracia Cristã (DC) e ex- primeiro-ministro,
processado pela Procuradoria de Palermo em 1993, por associação à
máfia. Salvo Lima, que era representante da DC na Sicília e pessoa de
confiança de Andreotti, possuía ligações comprovadas com a máfia, sendo
improvável que Andreotti desconhecesse tais fatos. Salvo Lima inclusive
foi assassinado pela organização criminosa, no que foi interpretado
como uma punição pelo seu fracasso na proteção jurídi- ca e política da
entidade após a con- denação de vários chefes da máfia no maxi-processo
conduzido pelo magistrado Giovanni Falcone. Outros- sim, mafiosos
“arrependidos” e cola- boradores da Justiça, como Tommaso Buscetta,
revelaram encontros entre o ex-primeiro ministro e
mafiosos, in- clusive com o chefe Toto Riina. Andreotti, porém, sempre
negou as acusações e afirmava que estaria sendo vítima de retaliação
pela máfia em virtude de suas ações políticas contra ela. O fato é que
Andreotti, seja
A gravidade da constatação é que a corrupção tende a espalhar-se
enquanto não encontrar barreiras eficazes. O político corrupto, por
exemplo, tem vantagens competitivas no mercado político em relação ao
honesto, por poder contar com recursos que este não tem. Da mesma
forma, um ambiente viciado tende a reduzir os custos morais da
corrupção, uma vez que o corrupto costuma enxergar o seu comportamento
como um padrão e não a exceção.
ou não culpado, foi, mais recentemen- te e após várias decisões e apelos, absolvido das acusações por falta de provas.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Um acontecimento da magni- tude da operação mani pulite tem por evidente seus admiradores, mas tam- bém seus críticos.
É inegável, porém, que consti- tuiu uma das mais
exitosas cruzadas judiciárias contra a corrupção política e
administrativa. Esta havia transfor- mado a Itália em, para servirmo-nos de expressão utilizada por Antonio Di Pietro, uma democrazia venduta (“de- mocracia vendida”)15.
A operação mani pulite ainda
serviu para interromper a curva ascen- dente da corrupção e de seus
cus- tos. Giuseppe Turani, jornalista finan- ceiro italiano, estimou
que, na déca- da de 1980-1990, a corrupção teria custado à Itália um trilhão de dóla- res16.
Superestimados ou não esses números, há registro de que os cus- tos de
obras na Itália seriam mais ele- vados em comparação com os de outros
países: No que se refere a con- tratos públicos em
Milão, em relação aos quais as investigações judiciais teriam
determinado a quantia paga em propina, foi notado que a linha de metrô
milanesa custaria 1000 bilhões (de liras) por quilômetro e levaria 12
anos para estar completa; em Zuri- que, 50 bilhões e sete anos. O
Teatro Piccolo já custou 75 bilhões e deve estar pronto em nove anos;
na Grã- Bretanha, o novo teatro de Leeds cus- tou 28 bilhões e foi
construído em dois anos e três meses. A reestruturação do estádio de
San Siro custou 140 bilhões, o estádio olímpico de Barce- lona, 45
bilhões. A linha número três da ferrovia metropolitana de Milão custou
129 bilhões por quilômetro; a linha subterrânea de Hamburgo cus- tou 45
bilhões17.
Há ainda registro de que, após a operação mani pulite, vários con- tratos públicos teriam sido concedi- dos com preços 50% menores do que nos anos anteriores18.
A ação judicial isolada tem como efeito apenas
incrementar os riscos da corrupção, evidenciando as conseqüências caso
ela seja desco- berta. Uma ação judicial bastante efi- caz, como foi o
caso, pode no máxi- mo interromper o ciclo ascendente da corrupção.
Não obstante, não é crível que, por si só, possa eliminá-la, especial- mente se não forem atacadas as suas causas estruturais. No caso italiano:
A influência do crime organizado, o clientelismo, a
lentidão exasperada, atrasos injustificados, a complexida- de normativa
e o processo pantano- so – em outras palavras, os compo- nentes da
ineficiência estrutural da ati- vidade pública, continuam a estar pre-
sentes. Reformas mais profundas são necessárias para prevenir, assim
que a tempestade passar, que o merca- do da corrupção se expanda nova-
mente19.
Não deixa ainda de ser um sím- bolo das limitações da operação mani pulite o cenário atual da política italia- na, com o cargo de primeiro-ministro
sendo ocupado por Silvio Berlusconi. Este, grande empresário da mídia
lo- cal, ingressou na política em decorrên- cia do vácuo de lideranças
provocado pela ação judicial e mediante a consti- tuição de um novo
partido político, a Forza Itália. Não
obstante, o próprio Berlusconi figura desde 1994 entre os investigados
pelos procuradores milaneses por suspeita de corrupção de agentes
fiscais. Além disso, era amigo próximo de Craxi (este foi padrinho do
segundo casamento de Berlusconi). Tendo ou não Berlusconi alguma
responsabilidade criminal, não deixa de ser um paradoxo que ele tenha
atingido tal posição na Itália mesmo após a operação mani pulite.
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Talvez a lição mais importante de todo o episódio
seja a de que a ação judicial contra a corrupção só se mostra eficaz
com o apoio da demo- cracia. É esta quem define os limites e as
possibilidades da ação judicial. Enquanto ela contar com o apoio da
opinião pública, tem condições de avançar e apresentar bons resulta-
dos. Se isso não ocorrer, dificilmente encontrará êxito. Por certo, a
opinião pública favorável também demanda que a ação judicial alcance
bons re- sultados. Somente investigações e ações exitosas podem angariá-la.
Daí também o risco de divulgação pre- matura de informações acerca de
in- vestigações criminais. Caso as sus- peitas não se confirmem, a
credi- bilidade do órgão judicial pode ser abalada.
Além disso, a ação judicial não pode substituir a
democracia no com- bate à corrupção. É a opinião pública esclarecida
que pode, pelos meios institucionais próprios, atacar as cau- sas
estruturais da corrupção. Ade- mais, a punição judicial de agentes
públicos corruptos é sempre difícil, se não por outros motivos, então
pela carga de prova exigida para alcançar a condenação em processo
criminal. Nessa perspectiva, a opinião pública pode constituir um
salutar subs- titutivo, tendo condições melhores de impor alguma
espécie de punição a agentes públicos corruptos, conde- nando-os ao ostracismo.
De todo modo, é impossível não reconhecer o brilho, com suas li- mitações, da operação mani pulite, não havendo registro de algo similar em outros países, mesmo no Brasil.
No Brasil, encontram-se pre- sentes
várias das condições institu- cionais necessárias para a realização de
ação judicial semelhante. Assim como na Itália, a classe política não
goza de grande prestígio junto à po- pulação, sendo grande a frustração
pelas promessas não-cumpridas após a restauração
democrática. Por outro lado, a magistratura e o Minis- tério Público
brasileiros gozam de sig- nificativa independência formal fren- te ao
poder político. Os juízes e os procuradores da República ingres- sam na
carreira mediante concurso público, são vitalícios e não podem ser
removidos do cargo contra a sua vontade. O destaque negativo é o acesso
aos órgãos superiores, mais dependentes de fatores políticos. Destaque
também negativo merece a concessão, por lei, de foro especial a
determinadas autoridades públicas, como deputados e ministros, a pre-
texto de protegê-los durante o exer-
cício do cargo. O pretexto não pare- ce coerente com as modificações
decorrentes da controvertida Lei n. 10.628/2002, que estenderam o
privi- légio para período posterior ao exer- cício do cargo.
De todo modo, o principal pro- blema parece ser
ainda uma questão de mentalidade consubstanciada em uma prática
judicial pouco rigorosa contra a corrupção, prática que per- mite
tratar com maior rigor processual um pequeno traficante de entorpecen-
te (por exemplo, as denominadas “mulas”) do que qualquer acusado por
crime de “colarinho branco”, mesmo aquele responsável por danos milio-
nários à sociedade. A presunção de inocência, no mais das vezes invo-
cada como óbice a prisões pré-julga- mento, não é
absoluta, constituindo apenas instrumento pragmático des- tinado a
prevenir a prisão de inocen- tes. Vencida a carga probatória ne-
cessária para a demonstração da culpa, aqui, sim, cabendo rigor na
avaliação, não deveria existir maior óbice moral para a decretação da
pri- são, especialmente em casos de grande magnitude e nos quais não
tenha havido a devolução do dinheiro público, máxime em país de
recursos escassos.
Mais grave ainda, no Brasil, a prisão pós-julgamento
foi também tornada exceção, para ela exigindo- se, por construção
jurisprudencial, os mesmos pressupostos da prisão pré- julgamento. Com
efeito, a regra tor- nou-se o apelo em liberdade. Tal
cons- trução representa um excesso liberal com uma pitada de
ingenuidade. É previsível que aquele já condenado a sentenças longas
seja tentado a fur- tar-se ao cumprimento da lei penal,
especialmente quando, como no Bra- sil, não é exigida a sua presença no
julgamento (salvo nos processos sub- metidos ao júri). Jogos semânticos
à parte, não há como equiparar a situa- ção processual do acusado antes
do julgamento com aquela após a con- denação, ainda que esta não seja
definitiva.
A legislação federal norte-ame-
ricana, que ainda é um paradigma li- beral democrático apesar dos
recen- tes abusos da guerra contra o terro- rismo, traça, por exemplo,
de manei- ra bastante clara, a diferença entre a situação processual do
acusado an- tes e depois da sentença conde- natória, ainda que esta não
seja defi- nitiva. Com efeito, a prisão antes do julgamento demanda a
demonstração de que nenhuma combinação de con-
dições irá razoavelmente assegurar a presença do
acusado no julgamento ou a segurança de outra pessoa ou da comunidade
(Título 18, Parte II, Capítulo 207, Seção 3142, do US Code Collection).
Aqui a carga de demons- tração se impõe em favor do acusa- do. Já após
o julgamento e ainda que pendente apelo, a prisão deve ser ordenada,
salvo se houver clara e convincente evidência de que a pes- soa não irá
fugir ou colocar em perigo a segurança de outra pessoa ou da
comunidade. Aqui a carga de de- monstração se impõe contra o acusa- do.
Além disso, segundo avaliação da autoridade judicial, o apelo não deve
ter objetivo meramente prote- latório e deve levantar uma questão
substancial de direito ou de fato que possa resultar em absolvição,
novo julgamento ou em sentença que não inclua prisão (Título 18, Parte
II, Capí- tulo 207, Seção 3143, do US Code Collection).
No Brasil (assim como de cer- ta forma na maioria dos outros paí- ses) e com raras, mas –– admita-se ––
crescentes exceções, a eficácia do sistema judicial contra os crimes de
“colarinho branco”, dentre os quais o de corrupção, deixa bastante a
de- sejar20. O fato não escapa à percep- ção
popular, sendo um dos motiva- dores das propostas de Reforma do
Judiciário (cuja eficácia, porém, para reverter o quadro é, no mínimo,
duvi- dosa).
A gravidade da constatação é que a corrupção tende a espalhar-se
enquanto não encontrar barreiras efi- cazes. O político corrupto, por
exem- plo, tem vantagens competitivas no mercado político em relação ao
ho- nesto, por poder contar com recursos que este não tem. Da mesma
forma, um ambiente viciado tende a reduzir os custos morais da
corrupção, uma vez que o corrupto costuma enxergar o seu comportamento
como um pa- drão e não a exceção.
O mais grave ainda é que a corrupção disseminada
não coloca em xeque apenas a legitimidade do regime democrático (o que,
por si só, já é bastante grave), mas também a do sistema judicial.
Repetindo uma última vez as palavras de Porta e Vannucci: De fato, escândalos políti- cos não colocam em questão apenas
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a legitimidade da classe política; eles também têm um impacto na legitimi- dade daqueles encarregados de investigá-los:
a magistratura. Em al- guns casos, de fato, a descoberta de ilegalidade
disseminada provoca crí- ticas ao sistema judicial no sentido de que
este estaria sendo inadequa- do para combater a corrupção21.
Daí, por evidente, o valor, com seus erros e acertos, do exemplo re- presentado pela operação mani pulite.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
1PORTA, Donatella della; VANNUCCI, Alberto. Corrupt exchanges : actors, resources, and mechanisms of political corruption. New York: Aldine de Gruyter, 1999. p. 266-269.
2PORTA , op. cit., p. 149-151.
3GILBERT, Mark. The italian revolution: the end of politics, Italian style? Colorado: Westview Press, 1995. p. 138-140.
4GILBERT, op.cit., p. 149-151.
5JAMIESON, Alison. The antimafia: Italy’s fight against organized crime. New York: St. Martin’s Press, 2000. p. 66; GILBERT, op.cit., p. 183.
6PORTA, op. cit., p. 140-141. Faça-se
o necessário esclarecimento de que, na Itália, os juízes e os
procuradores públicos (os membros do MP) compõem uma mesma carreira,
constituindo a magistratura italiana.
7Idem, op. cit., p. 141-142.
É oportuno dentre todos destacar os magistrados anti- mafia, Giovanni
Falcone e Paolo Borselino, que foram assassinados em maio e em julho de
1992, respectivamente, o que provocou verdadeira comoção nacional.
8Idem, p. 70-71.
9Idem, p. 267-268.
10SIMON, Pedro (coord.). Operação “mãos limpas”: audiência pública com magis- trados italianos. Brasília: Senado Federal, 1998. p. 27.
11PORTA, op. cit,. p. 268.
12A equipe milanesa era formada por Antonio Di Pietro, Gherardo Colombo e Piercamillo Davigo (GILBERT, op. cit.,1995. p. 123.)
13GILBERT, op. cit., p. 134-135.
14PORTA, op. cit., p. 1-2.
15GILBERT, op. cit., p.188.
16Idem, p. 130.
17PORTA, op. cit., p. 204.
18Idem.
19Idem, p. 269.
20Por
todos, o instigante trabalho de CASTILHO, 2001, que, mediante pesquisa
sociológica, traça quadro desalentador da eficácia da chamada Lei do
“Colarinho Branco” (Lei n. 7.492/86).
21PORTA, op. cit., p.139.
CASTILHO, Ela Wiecko V. de. O controle penal nos crimes contra o sistema financeiro nacional: Lei n. 7.492, de 16/6/86. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
FALCONE, Gionvanni. Cosa Nostra: o juiz e os “homens de honra”. Trad. de Maria Alexandre. Rio de Janeiro: Bertrand, 1993.
Artigo recebido em 11/5/2004.
ABSTRACT
The author outlines brief comments on the “clean
hands” operation, in Italy, one of the most impressive judicial
crusades against political and administrative corruption.
He discusses the causes that sped up the fall of the Italian corruption system and made the referred operation possible –– among them the increasing costs, added to economically difficult circumstances –– and the adopted strategy for its development.
He highlights the relevance of democracy for the
success of legal actions against corruption and its structural causes.
He observes that there are various of the institutional conditions for
the taking of a similar action in Brazil, where the effectiveness of
the judicial system against white collar crimes, especially corruption,
is fairly uncertain. This fact does not go unnoticed by the popular
eye, being one of the motivators for the Judiciary reform proposals.
KEYWORDS – “Clean Hands” Operation; Italy; corruption; pre-trial detention; post-trial detention; Law n. 10,628/2002; Law n. 7,492/86; legal action; bribe.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CACIAGLI, Mario. Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada: evidencias empíricas y propuestas teóricas a partir de los casos italianos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1996.
Sergio Fernando Moro é Juiz Federal da Vara Federal Criminal de Curitiba/PR.
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